di Marco Cossutta
Professore associato di filosofia del
diritto
preso l’Università di Studi di Trieste
La nuova Costituzione della Repubblica
di Moldova (Repubblica Moldova) è stata approvata dal Parlamento, i cui
membri si auto proclamano nei «rappresentanti plenipotenziari del popolo
della Repubblica», il 29 luglio 1994. E’ entrata in vigore il 27 agosto
dello stess so anno. In tale data si considera completamente
abrogata la Costituzione della repubblica Socialista Sovietica di Moldavia
promulgata il 15 aprile 1978 e successivamente in ampio modo revisionata
(così ai sensi dell’art. 1, comma 2 delle Disposizioni finali e
transitorie contenute nell’attuale Costituzione). La Repubblica di
Moldova, ex repubblica federata dell’URSS, si è dichiarata indipendente il
27 agosto del 1991, in concomitanza con il dissolvimento dello stato
sovietico.
La costituzione attualmente in vigore
si compone di 143 articoli e 7 disposizioni transitorie ed è suddivisa in
sette Titoli (il settimo è composto, per l’appunto, dalle disposizioni
transitorie). Il Titolo primo racchiude i cosiddetti Principi generali. In
questi si affermano l’unitarietà e l’indivisibilità della Repubblica,
espressamente definita come «stato di diritto» protesa al libero sviluppo
della persona umana. (art. 1, comma 2), nonché la sua neutralità
permanente (art. 11, comma 1). Appare interessante notare come all’art. 4
si affermi che le disposizioni costituzionali in materia di diritti e
libertà dell’uomo vadano interpretate ed applicate in concordanza con la
Dichiarazione Universale dei Diritti dell’uomo (così al comma 1), ed in
caso di discordanza fra il diritto interno e la regolamentazione
internazionale debba prevalere quest’ultima (così al comma 2 del
richiamato articolo).
Nelle disposizioni dei Principi
generali più volte viene rimarcato il pluralismo politico, quale valore
supremo, così all’art. 1, comma 2 ed all’art. 5, il cui comma 2, il cui
recita «nessuna ideologia potrà essere istituita ad ideologia ufficiale
dello stato». Vi è altresì un richiamo alla separazione dei poteri
all’art. 6.
Fra le Disposizioni generali del Titolo
secondo Diritti, libertà e doveri fondamentali si annoverano, oltre
all’enunciazione dell’uguaglianza di tutti i cittadini senza distinzione
di razza, nazionalità, origine etnica, lingua, religione, sesso,
appartenenza politica ed origine sociale (art. 16), ed alle norme che
regolano la cittadinanza ed il trattamento dei cittadini stranieri (artt.
17, 18 e 199, norme inerenti alla irretroattività delle leggi penali (art.
22) ed alla presunzione d’innocenza dell’imputato (art. 21). Le
enunciazioni raccolte nei Diritti e le libertà fondamentali, oggetto del
Capitolo secondo del Titolo primo, ricalcano di fatto le Costituzioni di
stampo liberal-democratico; queste spaziano dalla libertà di coscienza,
alla segretezza della corrispondenza, all’inviolabilità del domicilio,
alla libertà di opinione e di informazione nonché di libera circolazione.
Accanto alle cosiddette libertà negative, comprendenti pure garanzie di
fronte alle autorità di sicurezza pubblica (vedi art. 25), si collocano i
diritti sociali. Fra questi si possono richiamare il diritto alla
istruzione ex art. 35, in cui si dispone che l’istruzione pubblica sia
gratuita per i cittadini meno abbienti e supportata dallo stato, in base
al merito; il diritto all’assistenza medica pubblica anch’esso gratuito
(art. 36); l’art. 47 dispone il diritto alla assistenza ed alla protezione
sociale. Un apposito articolo, precisamente il 51, dispone una speciale
protezione per le persone handiccapate ed il divieto di trattamento
sanitario forzato. Viene altresì costituzionalizzato il diritto al lavoro
nonché ad un equo trattamento salariale accompagnato a delle condizioni di
lavoro sicure ed igieniche (art. 43). Interessante notare come lo stesso
articolo disponga al primo comma la libertà di scegliere la propria
occupazione lavorativa e come l’art. 44 vieti il lavoro forzato. Si
riconosce altresì il diritto di sciopero per motivi economici, sociali e
salariali; tale diritto verrà regolato da leggi ordinarie. Rango
costituzionale è offerto alla protezione della famiglia, degli orfani e
della maternità (artt. 48, 49 e 50). Accanto al diritto di sciopero, di
cui si è già fatta menzione, l’art. 41 dispone che «i cittadini si possono
liberamente associare in partiti ed in altre organizzazioni
socio-politiche». Con riferimento all’art. 5, comma 2, il comma 2 del
detto articolo, dispone: «i partiti e le altre organizzazioni
socio-politiche sono eguali di fronte alla legge». L’articolo stesso si
richiama nuovamente al pluralismo politico, principio fondante dello stato
di diritto della Repubblica di Moldova. La stessa organizzazione sindacale
è riconosciuta libera.
Nel capitolo terzo del Titolo secondo
sono racchiusi i doveri a cui sono soggetti i cittadini della Repubblica,
primi fra tutti la difesa e lo sviluppo della patria (artt. 57 e 56), ai
quali si somma il dovere di contribuire finanziariamente attraverso
l’imposizione tributaria (art. 58).
Appare interessante soffermarsi sui
procedimenti di revisione costituzionale, dai quali si evince come il
Legislatore abbia optato per una cosiddetta costituzione rigida. Anzitutto
all’art. 142 vengono posti dei limiti alle materie suscettibili di
modifiche. In particolare le disposizioni inerenti la sovranità,
all’indipendenza ed alla unitarietà dello stato, come la neutralità
permanente, sancita dall’art. 11, comma 1, possono venire modificate
soltanto attraverso il referendum popolare con il voto della maggioranza
degli iscritti nelle liste elettorali. Non sono soggette a revisione le
disposizioni in materia di libertà fondamentali dei cittadini e le loro
disposizioni accessorie. Il legislatore costituzionale dispone altresì il
divieto di revisione in caso di stato di emergenza, d’assedio e di guerra;
quest’ultime possono venire dichiarate dal Parlamento, ex art. 66, punto
m. L’iniziativa di revisione può essere di 200.000 elettori attivi, di un
terzo del Parlamento, del Presidente della Repubblica e del governo. La
Corte Costituzionale sovrintende all’iter di revisione; entro sei mesi
dalla data di presentazione della iniziativa di revisione il Parlamento,
fatto salvo quanto disposto dall’art. 142, comma 1, deve deliberare. E’
prevista, ai sensi dell’art. 143, la maggioranza dei due terzi.
Esaminiamo i cosiddetti organi dello
Stato. Il capo dello stato, suo rappresentante, «garante della sovranità,
dell’indipendenza nazionale e dell’integrità territoriale del paese» è il
Presidente della Repubblica (art. 77). Questi viene eletto direttamente
dal popolo con suffragio universale; l’art. 78 prevede l’elezione con il
doppio turno, introducendo il ballottaggio qualora nessun candidato abbia
raggiunto al primo turno la maggioranza. E’ previsto il limite di due
mandati. Ai sensi dell’art. 80 il Presidente dura in carica per 4 anni e
il suo mandato può venire prolungato dal Parlamento con legge organica in
caso di guerra o catastrofe. La sua elezione viene convalidata dalla Corte
Costituzionale (art. 79). Sentita la maggioranza parlamentare, il
Presidente nomina un candidato alla carica di Primo Ministro, che per
entrare in carica dovrà ottenere la fiducia del Parlamento (artt. 82, 1 e
98). Revoca il mandato in caso di crisi. Al Presidente è offerta altresì
la potestà di partecipare e presiedere alle sedute del Governo (art. 83,
1) In caso di impossibilità di formare un Governo, il Presidente, sentiti
i gruppi parlamentari, può sciogliere il Parlamento; tale potestà non gli
è accordata negli ultimi sei mesi del mandato ed in caso di stato di
urgenza, di assedio e di guerra (art. 85). Stipula relazioni diplomatiche
ed accordi internazionali, che comunque devono venire ratificati dal
Parlamento (art. 86). Fra le altre attribuzioni contenute nell’art. 88
spicca il potere, conferitogli al punto i, di «sospendere gli atti del
Governo che contravvengono la legislazione fino a che la Corte
Costituzionale adotti una decisione definitiva». Così formulata la
disposizione, sia pur non ponendo un problema di conflitto tra organi,
lascia spazio, per un verso, all’idea di una sorta di controllo di
legittimità diffuso e preventivo sugli atti del Governo (mentre per quanto
riguarda gli atti adottati dal Parlamento ed in particolare sulla
promulgazione delle leggi ex art. 93, egli potrà soltanto rinviarle al
Parlamento stesso per una riesanima e qualora venissero riapprovate dovrà
promulgarle), per altro, ad una fattiva presenza del Presidente nella
attività di Governo, non limitata al mero presiederlo. Tale ipotesi
parrebbe confermata dal dovere di informazione del Primo Ministro al
Presidente della Repubblica su questioni di non ordinaria amministrazione
(così ai sensi degli artt. 101, comma1 e 83, comma 2). Questa attribuzione
di poteri, che la vita costituzionale del paese dovrà verificare nel loro
articolarsi, è del resto in sintonia con l’investitura popolare, ovvero
l’elezione diretta del Presidente della Repubblica. Suscita qualche
perplessità la disposizione contenuta al punto h dell’art. 88 secondo la
quale al Presidente è attribuito il potere formale di conferire grado
superiore ai «lavoratori della Procura, ai giudici ed ad altri funzionari
pubblici, secondo le condizioni [che verranno] stabilite dalla legge».
Tale disposizione potrebbe trovare degli ostacoli nelle affermazioni
dell’art 116, che indica l’autorità giudiziaria come indipendente (ciò in
sintonia con le enunciazioni di principio sulla separazione dei tre poteri
legislativo, esecutivo e giudiziario contenute nell’art. 6, ove si
menziona la necessità di collaborazione fra questi tre poteri
nell’esercizio delle loro prerogative); ciò non di meno, i giudici sono
nominati in funzione del Presidente della Repubblica su indicazione del
Consiglio Superiore della Magistratura (art. 116, comma 2), al quale, ai
sensi dell’art. 123, spetterebbe la regolamentazione dell’attività
giudiziaria, le nomine, i trasferimenti, le promozioni e le misure
disciplinari nei confronti dei membri della magistratura.
Il Presidente della Repubblica, in caso
di grave attentato ai principi costituzionali, può venire sospeso dalle
sue funzioni dal Parlamento, con una maggioranza qualificata dei due terzi
(art. 89, comma 1); tale provvedimento viene approvato con un
referendum.
L’art. 60 della Costituzione recita:
«il Parlamento è l’organo rappresentativo supremo del popolo della
Repubblica di Moldova ed è l’unica autorità legislativa dello stato». Il
Parlamento è composto da un'unica camera di 101 membri, eletti per 4 anni
(art. 63); lo stesso eleggerà il suo Presidente che durerà in carica per
l’intera legislatura (art. 64, comma 2). Come sopra richiamato, al
Parlamento spetta la potestà legislativa (vedi anche l’art. 66); adotta
leggi costituzionali, organiche (in materia di sistema elettorale,
regolamenti parlamentari, inerenti alle attività del Governo, della Corte
Costituzionale, del Consiglio Superiore della Magistratura, della
magistratura stessa e del contenzioso amministrativo, nonché in materia di
autonomie locali, attività sindacali e dei partiti politici), e leggi
ordinarie. Sulle leggi costituzionali è già stato detto, rimane da
sottolineare come per l’art. 74 una legge organica necessiti per la sua
approvazione il voto favorevole della maggioranza dei membri della Camera
in due letture, mentre una legge ordinaria si approva con la maggioranza
dei membri presenti.
Il Governo, ai sensi dell’art. 96,
«assicura la realizzazione della politica interna ed estera dello stato ed
esercita la conduzione generale dell’amministrazione
pubblica»<<<<, l’attività di tale organo viene regolamentata
dal Capitolo settimo del Titolo terzo. L’art. 98 ribadisce che il Primo
Ministro è proposto al Parlamento dal Capo dello stato, e deve ricevere
dalla Camera la fiducia per l’incarico, per il programma di governo e per
i membri dello stesso. In caso di dimissioni del Primo Ministro, ai sensi
dell’art. 101, comma 3, decade l’intero governo. Gli atti del Governo,
pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale (Monitorul Oficial), devono essere
firmati dal Primo Ministro e controfirmati dal Ministro competente (art.
102). Il Governo è responsabile di fronte al Parlamento (artt. 103 -
106).
Alla corte Costituzionale, in quanto
organo che garantisce la supremazia della Costituzione ed assicura la
realizzazione della separazione dei poteri (art. 134), dovrebbe essere
attribuito il compito di risolvere eventuali conflitti fra i poteri dello
stato. Utilizziamo il condizionale perché non è riscontrabile alcuna
specifica disposizione del dettato costituzionale, ma tale attribuzione
può venire desunta da una disanima dell’art. 135, che attribuisce alla
Corte il compito di vagliare le circostanze di scioglimento del Parlamento
e di sospensione del Presidente della Repubblica. Non viene comunque fatta
menzione nel testo costituzionale di organi preposti alla risoluzione di
conflitti tra organi centrali e periferici dello stato. La Corte ha
ovviamente attribuzioni in materia di legittimità costituzionale, di
interpretazione della Costituzione, si pronuncia sulla ammissibilità delle
proposte di revisione costituzionale, conferma le regolarità delle
elezioni del Parlamento e del Presidente della Repubblica. Abbiamo
osservato come al controllo di costituzionalità concorra, sia pure
latamente, il capo dello stato. E’ composta da sei membri nominati per sei
anni; sono designati in proporzione dal Parlamento, dal Presidente della
repubblica e dal Consiglio
Superiore della Magistratura.
Quest’ultimo organo, come già
richiamato, regge il potere giudiziario ed è composto da undici membri
designati per cinque anni (sei elettivi, tre della Corte Suprema di
giustizia, tre dal Parlamento, cinque di diritto: il Ministro della
Giustizia, il Presidente della Corte Suprema, il Presidente della Corte
d’Appello, il Presidente del Tribunale Economico ed il Procuratore
Generale).
L’ordinamento giudiziario si articola
su tre livelli: la Corte Suprema di Giustizia, la Corte d’Appello ed i
Tribunali. I giudici sono inamovibili, nominati dal Presidente della
Repubblica su proposta del Consiglio Superiore della Magistratura (art.
116, comma 2); la Corte Suprema ed il suo Presidente sono nominati dal
Parlamento sempre su proposta del CSM. La sua funzione principale è il
controllo della conformità dei procedimenti giudiziari con le leggi
vigenti (art. 116, comma 3). Alla Procura è invece attribuita la
supervisione sugli atti della pubblica amministrazione, la difesa
dell’ordine legale, dei diritti e delle libertà dei cittadini e
contribuisce nei modi stabiliti dalla legge alla amministrazione della
giustizia (art. 124). Il Procuratore Generale è nominato, con un mandato
di cinque anni, dal Parlamento su proposta del Presidente di questo (art.
125).
Appare importante effettuare una breve
riflessione sui rapporti che si creano fra i cosiddetti poteri dello
stato. Anzitutto parrebbe ravvisarsi una sorta di sovrapposizione di
competenze in materia di nomine, trasferimenti ed avanzamenti nella
magistratura. A tali atti concorrerebbero, secondo il teso costituzionale,
organi di autogoverno della magistratura, come il CSM, organi giudiziari,
come la Corte Suprema, ed organi del potere esecutivo come il Presidente
della repubblica (così ai sensi dell’artt. 88, punto h, 116, commi 2 e 4).
Su tale materia dovrà necessariamente intervenire il Legislatore
ordinario, al fine di regolamentarla attraverso legge organica ai sensi
dell’art. 72, comma 3, punto e. Rimangono comunque presenti perplessità
sull’autonomia della magistratura di fronte al potere legislativo, ovvero
dal mondo politico. Si potrebbe, infatti, ipotizzare una possibilità di
politicizzazione della stessa, che ne depotenzierebbe l’indipendenza, in
vero riconosciuta e ribadita più volte dal testo costituzionale. Basti a
tale riguardo pensare alla presenza nel CSM di sette membri su undici che
promanano, più o meno direttamente, dal potere legislativo; alla nomina da
parte del Parlamento del Procuratore Generale, del Presidente della corte
Suprema di Giustizia nonché del Presidente della Corte dei Conti. Tale
ingerenza, non risolvibile attraverso leggi organiche, potrebbe, nel
proseguo della vita costituzionale del paese, offuscare la visione della
divisione dei poteri, sottoponendo la magistratura alle pressioni del
potere legislativo. La stessa composizione della Corte Costituzionale, che
non comprende fra l’elettorato attivo le supreme magistrature dell’organo
giudiziario e amministrativo, bensì il CSM, sulla cui composizione è stato
già detto, potrebbe suscitare perplessità. Va da sé, che il sistema dei
checks and balances, posto in essere dal Legislatore costituzionale, debba
venire verificato nella vita giuridico -politica del paese.
Alcune considerazioni vanno effettuate
sulle autonomie locali; queste sono previste degli artt. 109, 110, 111,
112 e 113 della Costituzione. In particolare, «l’amministrazione pubblica
e le unità amministrative locali si articolano secondo il principio delle
autonomie locali, con il decentramento dei servizi pubblici, con
l’elezione delle autorità amministrative locali e con le consultazioni dei
cittadini su problemi locali di interesse particolare» (art. 109, comma 1;
l’ultima parte del disposto si integra con l’art. 39). Il Legislatore
ribadisce che l’applicazione dei principi dell’autonomia locale non
inficiano il carattere unitario dello stato. Una speciale autonomia è però
riconosciuta dalla Costituzione, all’articolo 111, alla regione alla
sinistra del corso del fiume Nistro (la cosiddetta regione della
Transdnestria, che, per inciso attualmente si è auto proclamata Repubblica
autonoma di Transdnestria [Pridnestrov’e], indipendente e sovrana, con un
proprio ordinamento giuridico, giudiziario e amministrativo – su questo
territorio pare che il governo di Chisinau non eserciti alcuna potestà
sovrana. Su tale realtà non è stato possibile raccogliere alcuna
documentazione.). Le condizioni speciali di autonomia a detta regione
verranno attribuite attraverso legge organica ed una loro eventuale
modifica dovrà avvenire con il voto favorevole di tre quinti del
Parlamento. Per quanto non si faccia menzione nella Carta costituzionale,
è concessa speciale autonomia anche alla regione di Comrat, abitata in
prevalenza da gagauzi (popolazione di origine turca e di religione
cristiana), già proclamatasi repubblica autonoma.
I poteri locali si articolano, ai sensi
dell’art. 110 della Costituzione, che di fatto riprende quanto disposto
all’art. 3 della L. 635 – XII del 1991 in materia di autoamministrazione
locale, in circoscrizioni (raioane), in paesi (sate), in città e
municipalità. La distinzione fra queste quattro entità può venire desunta
dalla già richiamata L. 635 – XII. Ai sensi dell’art. 112 Cost., i
consigli locali costituiscono gli organi dell’autonomia locale, la cui
attività viene regolata dalla legge ordinaria.
Va rilevata ancora una questione di non secondaria importanza in un paese come la Repubblica di Moldova percorso da tensioni etniche (delle quali in parte abbiamo dato conto discutendo intorno all’art. 111). Secondo l’art. 13 «la lingua ufficiale dello stato della repubblica di Moldova a la lingua moldova scritta con grafia latina. Lo stato riconosce e protegge il diritto alla conservazione, allo sviluppo ed all’uso della lingua russa e di altre lingue parlate nel territorio nazionale». A tale disposizione fa eco l’articolo 118, che recita: «la procedura giudiziaria si effettua in lingua moldova» (comma 1). Al comma 2 si sancisce il diritto delle persone che non comprendono la lingua moldova ad avere la traduzione simultanea del dibattimento, mentre il terzo comma stabilisce che «in condizioni di legge, il procedimento giudiziario potrà essere effettuato nella lingua di maggioranza delle persone che partecipano al processo«. Balza agli occhi il compromesso fra la maggioranza di lingua moldova (che, per inciso, gli studiosi di questioni linguistiche, a differenza del Legislatore costituzionale di Moldova, non distinguono affatto dal rumeno), e le minoranze slave (russofone ed ucraine, che costituiscono però l’assoluta maggioranza della regione della Transdnestria) e gagauze. Tali questioni, legate intimamente al sorgere del nuovo Stato indipendente di Moldova e non risolvibili con opere di ingegneria costituzionale, non potranno che pesare pesantemente, sperabilmente in modo incruento, sul prosieguo della sua vita.